香港政府於本月就人口政策展開為期四個月的公眾諮詢， 但與「特首落區」和其他直接影響居民的諮詢會相較， 市民和大眾傳媒的反應顯得略為冷淡， 而政黨亦似乎察覺不到人口政策對香港社會的民生問題，以至民主發展之重要性。

雖然政府在各新聞發佈會上多次强調會就不同建議進行「開放式諮詢」， 但政務司司長林鄭月娥卻毫不諱言說「香港人口無上限」， 而諮詢文件亦回避了一個最重要和最敏感的爭議， 就是「取回單程證審批權」問題。該諮詢文件更刻意塑造一個假象︰ 要解决本港勞動力不足和人口老化問題， 就要進行大換血，大量輸入新移民， 而香港人就要返回內地養老「安享晚年」。可是， 綜觀近年持續升溫的中港矛盾現象， 包括雙非床位、嬰兒奶粉、北區學額等議題， 無不與單程證制度和「一簽多行」有關。這些議題的共同點就是牽涉香港人口規劃和關係整體資源分配問題， 因此重新檢視中港關係下的香港定位，絕對是制定本港人口政策的關鍵。

(攝：Thomasm)

殖民時期的移民政策

一般香港大眾不太了解人口政策的重要性是可以理解的， 因為英治時期香港基本上只有「移民政策」。港英管治初期沒有明文限制香港和大陸居民進出。在殖民政府眼中， 這些人只是「移民」或甚是從大陸逃難至港的「難民」。

一九五零年國共內戰結束， 共產黨宣佈成立「新中國」。港英政府為了區隔兩地南轅北轍的管治意識形態，制訂了《入境管制條例》並實施配額制以限制大陸人口流入。一九七零年代中期， 由於中共發動了「文化大革命」， 大量移民不斷湧入香港。從「文革」至八十年代初，內地移民至港的人口總計多達一百多萬，一九七六至一九八一年間每年平均增長率達2.8%（資料來源︰人口政策專責小組報告書）。及至一九七四至一九八零年， 適逢香港經濟起飛， 亟需大量廉價勞動力，港英政府遂實施「抵壘政策」，容許抵達市區的中國非法入境者獲得居港權， 期間平均每年約有六千名非法入境者抵港， 成為當年補充香港製造業和建築業勞動力的新力軍。

後來，由於中國實施經濟改革開放，政治限制相對寬鬆，造成第三波移民潮。而本港輕工業發展亦碰上瓶頸，港府於是廢除「抵壘政策」改為實施「即捕即解政策」。由此開始，本港人口數目增長漸趨穩定， 而土生土長的新一代亦日漸成長。在教育、法律、金融以及其他社會制度愈益健全的情况下， 香港不但躍身為「亞洲四小龍」之一， 而過往「移民城市」的色彩亦逐步褪色。短短幾十年間， 這個彈元之地不但擁有獨立的司法制度、健全的金融貨幣機構和糅合中西文化的社會生活習慣，而制度上「永久居民」身份和相關的法律保障對香港人的身份認同更產生了重要的作用。

香港人口政策一直空白

不過主權移交後，特區政府一直因循港英殖民政府思維，完全忽視香港社會長遠發展的人口規劃。自一九九零年開始， 香港人口增長率已徘徊在1% 以下， 至二零一三年更跌至0.41%（資料來源︰ 香港政府統計處網頁）， 政府不但沒有正視出生率低和勞動力增長緩慢的現象， 更以短期的單程證制度和人力政策取代有效的長遠人口規劃， 結果為香港人口老化問題埋下了定時炸彈， 並促使了近年愈趨尖銳的中港族群矛盾現象。例如單程證制度於一九八零年開始實施。由於香港改為實行「即捕即解」，很多早期從廣東逃難至港的移民與家人分隔兩地， 於是兩地政府便推行單程證制度讓家庭團聚， 資格由內地審批， 至回歸後該做法仍然沿用。

雖然《基本法》第二十二條清楚列明「中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續，其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定」， 可是特區政府官員卻多次以「單程證審批權在內地」為由，藉此推搪人口長遠規劃的責任。相反，政府卻於二千年以應付將來「人口老化」為由，推行「強制性公積金」計劃， 可惜該計劃未見其利先見其害。強積金不但邊緣化低收入僱員、家庭主婦以至現時退休人士，更多次被批評「效率低收費高」， 只是變相把僱員的血汗錢輸送予私人保險公司投機炒賣。

至二零零二年，政府才先後正式成立專責小組和委員會探討人口政策，並推行「輸入內地專業人才計劃」、「優秀人才入境計劃」， 以及「投資移民計劃」有限地補充勞動力人口所需。次年， 這個由前特首曾蔭權領導的專責小組，發表了一份人口特徵和趨勢研究報告， 並提出完善單程證計劃、加強新移民服務和鼓勵終身學習等短期和中期措施作政策參考，而長遠方面則解釋道「受時間所限， 專責小組未能深入探討全部問題， 不過已確定應詳細探討的課題， 待日後有比較充裕的時間下再深入研究」（資料來源︰人口政策專責小組報告書）。換言之，無論在殖民時期或九七後， 香港人口政策根本一直空白， 期間只是以移民政策和零零碎碎的人力措施濫竽充數。

諮詢文件內，關於「鼓勵生育」的一章，不斷強調鼓勵生育的難度及成本高昂，顯示政府根本沒有這方面的決心。（政府人口諮詢文件截圖）

喪失人口自主　激化中港矛盾

然而，這些七拼八湊的短期人力措施卻進一步加劇了中港衝突。雖然政府在人口政策諮詢文件中提及，「雙非」零配額已於二零一三年實施， 公私營醫院不再接受雙非孕婦分娩預約， 估計約有二十萬「第二類嬰兒」（ 即雙非嬰兒）已經出生。政府又根據統計處數據估算，有一半會在二十一歲之前來港， 並預計由二零一六至二零一九年為小一學額需求的高峰。但今年十月北區學額不足和「雙非逼爆床位」問題已清楚顯示， 政府只是繼續以「語言偽術」欺瞞香港市民， 把本港人口政策自主權拱手相讓予大陸政府所帶來的社會問題。

早前為北區幼稚園學位帶來沉重壓力的「雙非兒童」，在人口政策諮詢文件中，竟被視為未來勞動人口的新力軍。（政府人口諮詢文件截圖）

首先，「雙非」為本港教育和醫療制度會帶來多大的負擔實在難以預測， 因為根本不能肯定他們何時會重來香港， 無論政府、醫院、幼稚園、中小學等都難以配套， 更遑論制定有效的應對政策。更何況現行政策根本不能杜絕雙非問題，有很多大陸中介公司在零配額實施後已找出政策漏洞， 除了推出「假結婚， 假求學，真生仔」的服務外，他們還利用「假移民」的方法， 先協助顧客取得東南亞、南美或非洲等國的護照， 再利用專才或優才計劃到港產子。

同理，這個「港府無知，港人受害」的情况，在單程證制度上亦有所反映。雖然政府官員不斷強調單程證目的為「家庭團聚」， 但由於審批權不在香港，政府根本不能肯定這是否實情，還是像「雙非」一樣「鑽空子」， 大陸人與港人假結婚再以團聚為由申請居港資格。

在人口自主權喪失的情况下，政府不但不能預計突如其來的人口負擔，亦不能控制移民人口的質素。雖然每日一百五十個單程證資格由廣東省有關政府部門審批， 但香港特別行政區屬省級層次， 而《基本法》又規定特區政府有權確定單程證申請人的是否合符在香港定居或成為永久性居民的申請資格， 亦即是說特區政府絕對有權並可以在法理框架內修補單程證審批制度的漏洞。可是， 政務司司長林鄭月娥在上月發表人口政策諮詢文件時卻道「不應改變單程證計劃」，主動放棄本港在制定人口政策時對於外來人口質素的控制， 更進一步惡化香港人口老化和勞動人口競爭力不足問題。

先不論這批新移民能否融入香港社會、其家庭在本港的社會福利所需， 以至他們晚年退休準備和保障等連鎖效應問題，單就配合本港知識密集型經濟發展來說，這批所謂填補本港勞動力不足的新生軍根本對整體社會發展作用不太。根據該諮詢文件中顯示的最新數字，二零零七至二零一二年藉單程證新來港人士的年齡中位數由二十八歲上升至三十六歲，而當中87% 都是從事低技術工作。這些移民人口雖然可以短期補足本港低技術工種的勞動力需要， 但問題是現在香港已經不像七十、八十年代那樣， 主要依靠勞動密集型工業推動經濟發展。而事實上，香港勞動力不足的問題是由於勞工福利和薪酬待遇等問題一直沒有改善。

在「做又三十六， 唔做又三十六」的情况下， 很多婦女、家庭主婦、中年人士等寧願選擇子女供養或甚等待政府救濟，也不願意重新投入市場工作和競爭。借人口老化美化再殖民計劃綜合整份人口政策諮詢文件看，政府其實已有鮮明的預設立場和政策導引，一方面它不斷強調香港正面對嚴重的人口老化和勞動力不足的威脅， 但另一方面卻美化盲目大量輸入新移民所帶來的中港矛盾和種種社會問題， 只着力推銷從大陸移入人口， 對如何鼓勵本地家庭生育、提高生活質素以提升結婚率和改善婚姻關係等維持人口水平問題不單輕描淡寫， 更甚的是明言政府對此無所作為。

人口政策諮詢文件不斷強調人口老化，卻未有關於老人福利及照顧的建議，反而鼓勵老人到內地過退休生活，顯示政府全沒這方面的承擔。（政府人口諮詢文件截圖）

面對人口老化問題，該文件更隻字不提全民退休保障、醫療融資等長遠人口保障制度， 反而建議香港老人回大陸養老， 再不是多做義工充實晚年。顯然，這次人口政策諮詢的目的美其名是要解决本港人口問題， 但實際上是配合中共近來提出「新香港人」的概念， 企圖以人口再殖民計劃進行香港大換血， 因此是次人口政策諮詢包含極大的政治意味，而當中的關鍵在於香港人能否重奪人口規劃自主權， 包括取回單程證審批權、堵塞「雙非」零配額漏洞， 以及檢討自由行政策等。只有重掌本地人口規劃，香港才能持續發展， 中港衝突關係才能得以舒緩。

(攝：卓卓)